邓聿文 2014年11月27日
首届世界互联网大会在中国水乡浙江乌镇的召开，让人们把眼光聚焦于互联网及其治理。舆论多认为中国举办此次大会，旨在增强在互联网治理的国际话语权。从中方发出的九点倡议来看，有这方面含义。但是，九点倡议更多关注网络安全、主权及互联网经济等内容，而对促进互联网发展至关重要的网络自由避而不谈，这会削弱中方倡议的道德价值，也与会议的主题“互联互通，共享共治”有些不吻合，该主题很好地诠释了互联网开放、共享、自由、平等精神。
互联网45年前诞生于美国，20年前被引入中国。作为后期的互联网国家，中国只用了十多年时间，就做到全球前列，产生了像阿里巴巴、腾讯这样的大公司，这当然归之于中国的规模优势。如果说，互联网的出现深刻地改变了人类，那么，对中国的改变尤其明显和重要。这种改变主要表现在两方面：一是商业流程和模式的再造，即所谓的互联网经济；二是信息的自由传播和获取。从前者来看，中国做得相当不错；从后者来看，则可用“喜忧参半”来形容。
未有互联网前，信息的传播是单向的，灌输式的，被控制的，有了网络后，虽然这种传播方式没有发生本质改变，主要体现在官方的舆论传播上，但人们有了另一种传播和接受信息的可能与选择，就是没有经过官方过滤的信息。互联网打开了面向世界的多样化之窗，让人们看到了身处其中的真实世界。当然互联网还有其他作用，但它最重要的基础作用就是这个。正因如此，它颠覆了中国传统政治方式和政治过程的隐秘和封闭，使政府单方面控制和垄断信息越来越难。
此外，互联网也带来了观念乃至生活方式的改变，并为公众的政治参与营造和发展了新的公共空间、途径与方式，使以往在传统大众传媒无法实现的个人表达和言论自由得到展现，被压抑的参与热情重新得到了释放，增加了公众的话语力量，并创造了一种全新的对政府的网络监督模式。与多数国家相比，这点在中国表现得尤为必要。原因在于，中国是一个转型国家，而且是世界上的转型国家中独一无二的超大型国家。
转型的多重性、复杂性使得很多事情都易于成为社会的公共事件，而政府治理手段的落后以及对网络的严重不适应，更加剧了这一过程的政治化，这使得互联网对政府治理提出了严重挑战。
无论是民主社会还是非民主社会，政府天然倾向于垄断信息，只不过在民主社会，有相当完备的法治强制政府信息公开，政治过程公开，但在中国，有关信息公开的法律层次低，约束力弱，在国家权力与公民权利之间，形成了一种信息不对称，官方控制的传媒只是一种单向度的传播，其任务是把信息“推”给对象，采取的是“灌输”和“宣传”的方式。这种情况下，民众无从选择，只能被动接受加诸于自己的结果，自然也就更谈不上有效监督政府。
但网络的出现和迅速发展改变了这种状况，创造出一种全新的网络监督模式。传统的监督基本上是一种间接监督，在其过程中，时间和信息的损耗在所难免，加之体制缺陷以及各种非正常因素的干扰，监督效力比较有限。而网络尤其是社交媒体的出现，创造了一种更为直接、快捷的监督渠道，扩大了公民监督的广度和深度，使公民能充分发挥民主监督的主体地位，甚至构成了直接民主的某种形式。近年兴起的“网络问政”就是大众直接参与政治的体现。
对于互联网给社会带来的这种全局性的变化和挑战，客观而言，政府也在努力适应，充分利用网络，传达政策意图，改善政府形象，拉近与公众距离。然而，政府总体上尤其是基层政府和官员，并没有认识到网络的独特功能和它所创造的全新监督模式而起的积极作用，缺乏互联网思维，把它变成政府工作的得力工具，而是过分看重其负面效应，把网络民意和网络监督看作洪水猛兽，不愿接受网络监督，甚至妖魔化网络监督，或者把“网络问政”作为一种做秀的道具和长官意志的点缀。
特别当网络民意触及到政府和官员的切身利益时，还会出现采取专政手段打压网民的情况。去年以来，政府就借对网络谣言的清理加大了对网络舆论的管控力度。但这种管控只是暂时把网络矛盾通过高压手段压制下去，而非是消解矛盾，所以它并非是治本之策。
从善治角度对待网络民意
要化解互联网对社会治理带来的挑战乃至敌意，政府需要将网络治理作为社会治理一个非常重要的组成部分，从善治的角度对待互联网及网络民意。
在中国，网络之所以比很多国家所起作用要大，对政府的挑战要强，有两个基本原因：一是大众的公民意识在改革中成长起来，他们迫切需要通过政治参与来确保自己得自改革开放的财富和权利，不会被政府和强势集团剥夺；二是现实中政府的施政行为高度不透明，没有提供民众参与的渠道和平台，民众无法通过参与维护自己的权益，或者维权的代价太大。
如果政府堵死网络参与的渠道，不让民众在网络上表达，并通过这种表达，形成一种对政府的压力机制，从而改善政府治理，那么，虽可求得网络民意的一时清净，但这不过是将网络民意转移出口，从网上转到地上而已。
从善治角度看，政府治理实际是一个政府权力和公民权利持续协调全面的互动过程。要实现善治，政府应积极建立、健全公民参与、监督机制，不断增强公民的参与、监督能力，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成一个官民互动的合作网络，这是提升政府治理能力的重要途径。
网络虽然客观上为人们的参与提供技术手段，但它毕竟只是个技术平台，“问政”能否可行以及在多大程度上起作用，取决于政府对网络民意的态度，政府的权力运行方式本身改变的程度，以及政府是否愿意把网民作为和自己平等的伙伴看待，是否愿意接受网民的监督，等等。如果政府不愿意，网络参与和网络问政充其量不过是一种点缀，起不到实质改善政府治理的功能。
另一方面，善治离不开法治，执政党四中全会作出了依法治国的决定，这就需要将法治思维应用于互联网治理。然而，必须强调的是，以法治网不是把法律当作棍子使用，借助法律来压制网络民意和网络参与，把网络管死，那样就完全背离了以法治网的本意。
应该看到，网络空间虽是虚拟的，但它具有现实基础，并不是空中楼阁，换言之，网络虚拟的背后，是实实在在的民意期盼。所以，在用法治规范网络秩序，减少网络谣言及其他各种不利网络发展的事情的同时，一定要分清言论自由与利用言论犯罪的界限，保障网民自由言说的权利，否则，就变成用法律打击网民。
此外，政府也不能为了引导网络民意而去操控网络舆论。像任何事物一样，网络作为一种技术手段也有其缺陷，网络信息本身的可操纵性既可为“不怀好意”的网民所用，也可被政府使用。后者如果为着某种目的而操纵网络，误导民意，比个人对网络的操纵所起作用更怀，更无正义。当前，许多政府部门都养有一支“网络水军”，被政府用来引导所谓网络舆论。鉴于“网络水军”的目的是粉饰现实，遮蔽矛盾，结果极可能造成社会的不稳定。
互联网舆情成为整个社会风气的风向标，是中国在转型时期的特定社会现象。要想网络成为政府社会治理的一个工具，发挥化解矛盾，促进社会和谐稳定的积极作用，政府就必须有互联网思维，按照网络的特点，秉持信息自由的理念，去管理和去使用网络。自由是互联网新文明的内核，缺乏网络自由，中国在全球互联网的治理中，就不可能占据道义高地，也有害于互联网的未来发展。
所以，互联网的治理与社会治理一样，应将公民的知情权、参与权、表达权和监督权上升为执政理念，加以保护，提高行政透明化的力度，创造条件，从制度和机制上确保民众对公共事务的参与。只有对民众的意见和建议，择其善者而从之，其不善者而改之，社会和网络空间才能出现真正和谐稳定的局面。
作者是中国政治评论员
联合早报网